"La obra de la Justicia será la Paz y los frutos de la Justicia serán tranquilidad y seguridad para siempre. Is. 32, 17"

3 de abril de 2014

El desafío de la prevención en El Salvador

“Más vale prevenir que lamentar”. En materia de gestión de la violencia y del delito es preferible que eventos dañinos no ocurriesen, a tener que hacer uso de la aplicación de la ley una vez suscitados. Sin embargo, gobiernos previos entendieron que la mejor prevención era la amenaza de la justicia penal y con ello, construyeron un esquema orientado hacia la represión y punición. El remedio resultó peor que la enfermedad. No se contuvo la violencia y se creó un problema adicional: la conversión de la cárcel en uno de los cuarteles generales del crimen y en una de las principales amenazas a la seguridad del país.

El modelo heredado propicia la reproducción de la violencia y el delito, demanda cada vez más recursos del Estado para su contención, los que se restan del desarrollo social y genera un círculo vicioso donde todos perdemos, el que eventualmente colapsará más temprano que tarde.

Hay que decir que el actual gobierno ha hecho esfuerzos institucionales significativos para implementar estrategias e iniciativas diferentes a la mera aplicación de la ley, a fin intervenir en este complejo fenómeno desde diversas aristas. La prevención de la violencia y del delito apareció expresamente como eje de la Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia y se han desarrollado instrumentos ad hoc para su implementación como la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia (originalmente creada en 2010 y reeditada y aumentada en 2013) como una guía para el diálogo político y la generación de estrategias en diferentes espacios.

También se crearon instancias políticas de alto nivel para su articulación como el Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia, compuesto por diferentes instituciones del Órgano Ejecutivo, y en el nivel territorial creó Consejos Departamentales y Municipales de prevención, estos últimos, bajo el liderazgo de los alcaldes.

A lo anterior se suma la emisión de normas como la Ley especial integral por una vida Libre de Violencia para las mujeres (LEIV), la Ley de protección integral de la niñez y la adolescencia (LEPINA), la Ley general de juventud y la Ley de convivencia ciudadana y contravenciones administrativas, que muestran el giro del estado salvadoreño hacia formas de gestión de la violencia que visibiliza a grupos poblacionales vulnerables y enfatiza políticas de prevención.

El próximo gobierno tiene el desafío de fortalecer, desarrollar y ampliar las políticas públicas de prevención de la violencia y del delito a fin de –como lo dice su propuesta programática– avanzar en la construcción de un sistema nacional de seguridad ciudadana, orientado a una intervención integral desde una perspectiva territorial.

Entrando en materia ¿de qué hablamos cuando decimos prevención de la violencia y del delito? Nos referimos al conjunto de políticas, medidas y técnicas destinadas a evitar la ocurrencia de hechos violentos o delictivos, así como la reducción de los daños asociados a éstos, incluyendo las estrategias o medidas que permitan la adecuada inserción social de aquellas personas en conflicto con la ley.

La definición previa nos muestra el carácter proactivo de la prevención (actuar antes de) a diferencia del carácter reactivo de las políticas de aplicación de la ley (ex post) Además, se vale de una multiplicidad de instrumentos, en su mayoría, fuera del sistema penal, para la realización de sus fines.

Dado que la definición propuesta es muy amplia, ello ha generado amplias discusiones sobre qué es prevención y cómo se distingue de otras políticas gubernamentales. Una clasificación clásica es la que distingue tres niveles de prevención: primario, secundario y terciario.

El nivel primario se refiere a todas las políticas (económicas y sociales) de carácter general que producen bienestar para la población (salud, educación, empleo, entretenimiento, etc.) su finalidad no es prevenir el delito, sino satisfacer derechos, pero por su amplitud e inclusividad pueden contribuir positivamente a reducir algunas condiciones estructurales que generan vulnerabilidad social, deterioro de la convivencia y abren campo a actividades conflictuadas con la ley.

En el nivel secundario ya se visualizan situaciones específicas tales como territorios o grupos poblacionales especialmente afectados por la vulnerabilidad social, la violencia y la delincuencia –tanto como víctimas, así como victimarios–, intentando identificar las dinámicas socioeconómicas y humanas que propician el deterioro de la convivencia y la seguridad y busca reducir su influencia.

No nos detendremos aquí a detallar los diversos tipos de intervenciones que se agrupan en este nivel, que van desde lo individual hasta lo comunitario o social, lo importante es señalar que ya no se trata solamente de satisfacer derechos, sino que busca además, prioritariamente, provocar otros efectos. En este nivel hay un cruce de los instrumentos y técnicas sociales con los de la justicia penal y la seguridad pública.

El nivel terciario es el que atiende a las personas que ya entraron en conflicto con la ley penal y en el marco de su sanción, se buscan mecanismos de integración social que eviten la reincidencia de comportamientos ilegales.

Si bien, este esquema clasificatorio es objeto de discusiones académicas, nos permite tener idea de los campos que se deben abordar a la hora de pensar en la prevención de la violencia. En todos los niveles, en mayor o menor medida, es claro que las agencias sociales juegan un papel importante en la generación de políticas inclusivas que fortalezcan la cohesión social y reduzcan la vulnerabilidad, por lo cual, la definición de las políticas en esta materia tienen un claro carácter multisectorial, especialmente en la prevención secundaria.

Otra característica que se destaca en el abordaje de la prevención secundaria es la focalización de sus orientaciones, tanto en términos territoriales como poblacionales. En cualquiera de los supuestos, previamente debe haber una definición que establezca el estándar o los criterios de intervención para focalizar las iniciativas basadas en informaciones técnicas y objetivas, fundamentalmente, pero sin excluir variables como las propias de las relaciones políticas y sociales.

Un aspecto que se deriva de lo anterior es que al hablar de territorios o poblaciones, estas se encuentran en lugares específicos y en ellos se entrecruzan e interrelacionan una serie de actores de carácter público y privado, lo que implica entendimientos entre los mismos, tanto en el plano de las relaciones intergubernamentales (central-departamental-local), como con los liderazgos locales de tipo comunitario o de sociedad civil. La prevención de la violencia y la delincuencia debe ser un ejercicio descentralizado, pero apoyado decididamente desde el gobierno central.

Por otro lado, para poder focalizar, se requiere la obtención o generación de información y datos que alimenten y actualicen la situación de los criterios establecidos para la toma de decisiones, así como la creación de observatorios locales y sistemas de información geográfica. El trabajo de diseño y planificación de intervenciones debe estar basado en el conocimiento previo (diagnósticos, línea de base), pero también, en el seguimiento de variables e indicadores de las intervenciones y evaluación que permitan identificar las debilidades y fortalezas y facilitar su mejor continua y replica.

Adicionalmente hay que decir que el trabajo de prevención es permanente y en tal sentido, debe ser sostenible. La realidad social es cambiante, por lo que las iniciativas de prevención no pueden ser temporales ni estáticas y los gobiernos deben generar las capacidades técnicas y presupuestarias que permitan a dichas políticas públicas, adaptarse al ritmo y demandas sociales, no limitándose a proyectos efímeros de entrada y salida, sino apostar a la presencia continua.