"La obra de la Justicia será la Paz y los frutos de la Justicia serán tranquilidad y seguridad para siempre. Is. 32, 17"

1 de octubre de 2015

CICIG, #CICIES (o #CICISV) y el Plan El Salvador Seguro. Tres tesis

De un tiempo acá, se ha venido impulsando por algunos sectores políticos y sociales la idea de constituir una Comisión Internacional contra la Impunidad en El Salvador (CICIES) a la manera de la reconocida CICIG que opera en el hermano país de Guatemala, idea que merece ser analizada y discutida, pero que lamentablemente ha sido ensuciada al ser secuestrada por sectores y personas con intereses más mezquinos que altruistas, con equipo de trolles incluido. De hecho, esta idea fue planteada hace ya cinco años en el marco del gobierno del Presidente Mauricio Funes y rechazada por algunos de los que ahora impulsan la iniciativa.

Las razones para tal propuesta en la actualidad son variadas, sin el ánimo de simplificar, me permito proponer tres tesis representativas, a mi modo de ver, de los argumentos que impulsan esta propuesta:

Tesis N° 1. La situación actual de la violencia y criminalidad ha superado las capacidades del estado salvadoreño y se necesita de una intervención extraordinaria con mayores y mejores capacidades técnicas para afrontar el fenómeno. 

Hay una sensación, basada en la experiencia cotidiana o mediática de la violencia que provoca en el público un justificado sentimiento de desprotección, vulnerabilidad y miedo mientras las autoridades, a pesar de sus esfuerzos, no logran controlar la situación, por lo cual, se concluye, la batalla se está perdiendo.

Más que un problema de superación de fuerzas, lo que hay es un problema de insostenibilidad de una estrategia basada solo en el control y la represión.

Ya conocemos las consecuencias de estos enfoques dominantes y unidimensionales. Mientras no se aborde el fenómeno de manera integral y a través de diversas alternativas, el esquema será continuar peleando una batalla interminable y sufrir sus consecuencias: grupos criminales más organizados, más corrupción, más violencia y confrontación como respuesta, lo que genera más ansiedades políticas y limita seriamente las posibilidades de una deliberación democrática y desapasionada del fenómeno. Basta con ver a la Sala de lo Constitucional sumándose al populismo punitivo como muestra de ello.

Hay una necesidad de reformular e implementar enfoques complementarios para tratar la complejidad. Existen ya en el país, iniciativas como la Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia y el Plan El Salvador Seguro del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia, orientados en este sentido, pero enfrenta desafíos tales como romper la tradición del manejo centralista y unidimensional,hacia uno más articulado con los territorios y abierto a la intersectorialidad, la planificación orientada a resultados y centrada en las personas.

Sin embargo, es innegable que la superación de la situación actual implica la concentración de esfuerzos y recursos estatales en un contexto de amplias demandas y vulnerabilidades sociales. Aquí sí, la brecha entre necesidad y capacidad es muy grande y se remite a la disponibilidad y necesidad de incrementar recursos para financiar las políticas necesarias para la reducción de la violencia.
Tema en el que algunos promotores de la idea de una CICIES presentan diferencias casi irreconciliables o insalvables. Hasta ahí la coherencia de su discurso.


Tesis N° 2. El problema es el gobierno actual, entiéndase, el ejecutivo, no solo por incapacidad, sino por complicidad con la corrupción y el crimen. La solución es el cambio de gobierno. Una CICIES podría provocar un desenlace político similar al de Guatemala. 

El Salvador no es Guatemala y las circunstancias y dinámicas que llevaron al reciente desenlace político de la situación en el vecino país no parecen reproducirse en El Salvador, por lo que esta posición carece de sustento.

No queremos decir que no hay corrupción en El Salvador, eso sería ingenuo o complaciente, pero sus dimensiones no son comparables con lo ocurrido en Guatemala. A guisa de ejemplo podríamos mencionar que en el índice de Transparencia Internacional de 2014, El Salvador se ubicó en la casilla número 80, mientras que Guatemala se ubicó 35 posiciones abajo en el número 115.

La CICIG surgió en un contexto de una gran inacción institucional contra la impunidad, el crimen y la corrupción. En El Salvador, la población reconoce la existencia de algunas instituciones a las que deposita su confianza y que hacen un equilibrio, frenos y balances como la Sala de lo Constitucional. En perspectiva comparativa, en el ranking de Estado de Derecho del World Justice Project, El Salvador se ubicó en la posición número 57 y Guatemala en la 85.

Además, “les guste o no les guste”, El Salvador tiene un sistema de partidos fuerte que –para bien y para mal– le da estabilidad al sistema político, contribuye al control y balance del poder, al contrario del volátil y fragmentado sistema de partidos guatemalteco. La multiplicidad de actores e intereses en el sistema político guatemalteco genera un contexto de imprevisibilidad de las decisiones legislativas, a contrario sensu de El Salvador donde hay dos partidos grandes y fuertes y un tercer partido que explota su posición como factor numérico para la gobernabilidad.

Un rasgo de la experiencia guatemalteca –injustamente invisibilizado– es el papel trascendental que ha jugado el Ministerio Público en años recientes, desde el nombramiento de la Dra. Claudia Paz y Paz como su titular, su autonomía respecto del poder y su capacidad de enfrentar la criminalidad organizada y sus relaciones con la política, sumado a una reforma institucional y administrativa orientada a la gestión elevaron el perfil de la institución y mejoraron sustantivamente sus resultados.

La lección a retomar de Guatemala es que incluso, en situaciones adversas, la presencia de una fiscalía fuerte, orientada a la eficiencia y apegada a su mandato puede generar cambios sustantivos y cambiar dinámicas establecidas. No se puede explicar el desenlace del caso La Línea –que llevara a la caída del Presidente de la República-, sin la existencia de una continuidad en el desempeño del Ministerio Público en la forma en cómo lo inició Claudia Paz y Paz. .

Este no es el caso de El Salvador, donde el Fiscal General de la República, tradicionalmente no ha enfrentado al poder político y en el que el actual titular, ha actuado de manera cuestionable frente a casos de corrupción y es señalado por no excusarse en el caso del ex Presidente Francisco Flores –procesado por el manejo irregular de donaciones millonarias–, de quién, en el pasado fue abogado de su confianza y, además, socio de negocios con la esposa del mismo.

Los querellantes del caso Flores han denunciado la forma en la que se ha manejado por parte de la FGR, comenzando por “cargar los dados” para llevar la causa a un tribunal cuestionado por sus polémicos antecedentes en el manejo de casos de corrupción y cuyo juez acumula denuncias en la Sección de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia (que dicho sea de paso, ha sido incapaz de investigar y resolver eficazmente estos casos), la FGR solicitó la “reserva total del caso”, la querrella cuestionó la medida y la denunció como una maniobra para ocultar el manejo del caso y las ausencias de documentación en el expediente.

Ante los cuestionamientos, el FGR inició proceso penal en contra de los querellantes, acusándoles de haber revelado información del caso que tenía reserva judicial con el razonamiento de que se violaba la reserva al hablar de documentación ausente en el expediente.

Tras la recusación del cuestionado juez, solicitada por la querella, el nuevo juzgador asignado levantó la reserva y ha puesto en evidencia múltiples falencias en la sustentación de la investigación y ha ordenado más diligencias a la FGR con el fin de mantener a flote un caso que amenaza con hundirse.

También el Fiscal General ha sido señalado por viajar –en múltiples ocasiones– en el avión privado de un empresario que ha sido acusado y denunciante en la FGR, quién curiosamente siempre ha obtenido resultados favorables a sus pretensiones en disputas millonarias con sus exsocios comerciales o en los casos planteados en su contra.

No se debe meter las manos al fuego por nadie, pero el problema no es solo la posible corrupción de la condición humana, sino el no poder contar con una institución que sea y parezca integra, con autonomía frente el poder y los intereses económicos para poder controlar este flagelo. Esto nos lleva a la tercera tesis.

Tesis N° 3. La opacidad, hermetismo y la polarización del sistema político y de partidos son lastres que no permiten generar acuerdos reales contra la violencia y la impunidad  ni la promoción de instituciones y funcionarios idóneos e independientes.

La reforma constitucional generada por los Acuerdos de Paz en materia de nombramientos de funcionarios de segundo grado estableció mayorías calificadas (2/3 de los diputados electos), misma que se exige para su destitución, la cual solo puede ser por causales legalmente establecidas como medidas para evitar que partidos o coaliciones en mayoría simple pudieran controlar a su antojo los nombramientos y que, por otro lado, éstos tuvieran un mayor grado de consenso.

La medida tendría como fin, evitar la manipulación de las instituciones a través de nombramientos poco discutidos y evaluados, así como para evitar amenazas a su estabilidad mediante mayorías simples y caprichos políticos.

Lamentablemente, lo que la historia reciente nos revela es que el esquema no estuvo libre de la transacción política y los nombramientos siempre o casi siempre, fueron apadrinados por los principales partidos políticos en negociaciones secretas en la que se han repartido cuotas y cargos. Lo anterior no quiere decir mecánicamente que los funcionarios electos hayan sido absolutamente instrumentos de intereses partidarios, ha habido y hay gente decente que ha actuado profesionalmente en todo momento.

Sin embargo, no cabe duda, que hay espacios de poder donde la tentación de poder controlar lo que ocurre es mucho mayor y la Fiscalía General de la República es uno de esos. En ella hemos visto desfilar a tres militantes del principal partido de derecha como titulares, como muestra de los límites de los pretendidos consensos y reducción de la influencia política que buscaban los Acuerdos de Paz.

En el caso Guatemalteco, la llegada de una fiscal fuerte e independiente como Claudia Paz y Paz, se debió a elementos de diseño institucional por el que la titularidad del Ministerio Público es por nominación del Presidente de la República –fuera de la discusión en el congreso–, de una terna elaborada con base a méritos por una Comisión Postuladora; así como por motivos  extrainstitucionales como la presión internacional sobre el Presidente Colom para que nombrase una persona independiente e idónea para el cargo. El resultado es el que ya conocemos.

Ahora, las preguntas del millón a responder para confirmar o negar la tesis que da origen a este análisis son: ¿Es posible que el sistema político y los partidos políticos salvadoreños favorezcan un proceso de elección basado en méritos, idoneidad e independencia con renuncia a sus intereses inmediatos, o al menos a algunos de ellos? ¿Están dispuestos a respaldar incondicionalmente la lucha contra la impunidad de todos los delitos, en especial los de los poderosos? Hay que ver hacia la reciente elección de Magistrados de la CSJ para saber qué tan dispuestos estuvieron para evitar el peso de los intereses partidarios en la elección. Saque sus conclusiones.

La primera discusión no es si se está a favor o en contra de una Comisión Internacional contra la Impunidad, sino a que si es factible poder propiciar una Fiscalía General de la república fuerte, más allá de los slogans.

Guatemala pudo de la mano de Claudia Paz y Paz, transformó un MP ineficiente e infiltrado por el crimen organizado en una institución eficiente y respetada. Depuró el MP, la Policía y apostó por mejorar la gestión, el procesamiento y los resultados.  En El Salvador, no he visto un cuestionamiento serio a la FGR sobre sus resultados, ni respuesta a las preguntas ¿Cuántos homicidios judicializa, acusa y condena? ¿Cuál es su porcentaje de condenas? ¿Cuál es su porcentaje de sobreseimientos? ¿Su modelo de gestión de casos es eficiente? Respuestas pendientes que deberían ser importantes a la hora de evaluar el desempeño de quienes dirigen la institución y a la hora de pedir más recursos.

Volviendo a la CICIES, tengo mis dudas respecto del entusiasmo de sus impulsores legislativos (todos de ARENA, el principal partido de oposición) En el pasado han expresado sus objeciones a una medida de este tipo para que ahora vengan tan animados con la idea. Creo que es una jugarreta en la que saben que la propuesta (para suerte de ellos) no prosperará, pero podrán salir en caballo blanco y acusarán a los demás de haberla truncado.


Si seguimos la lógica: si no creemos en la posibilidad inmediata de que el sistema político y de partidos logre nombrar un/una titular idónea, independiente y proba para la FGR, mucho menos van a apoyar algo de mayor envergadura y, aunque sucediera, sería muy difícil coexistir con una FGR políticamente cuestionada.

Parece un sistema perverso e irresoluble, pero en buena medida es así gracias a la inacción y delegación de la ciudadanía de estos temas a los políticos, luego nos quejamos de ellos cuando no hemos movido un dedo para revisar y exigir.  Los procesos de elección de los funcionarios de segundo grado deberían ser transparentes y abiertos al público, con reglas claras de ponderación y fundamentación de decisiones.

El Plan El Salvador Seguro 

El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, como una entidad para la toma de acuerdos y consensos sobre aspectos claves que tienen que ver con la seguridad del país, en su informe reconoce y propone medidas para atender algunas de las principales problemáticas relacionadas con la impunidad. A continuación unas de ellas:

N° 54. En el marco de la legislación vigente y con respeto a las competencias fijadas por la Constitución y las respectivas leyes orgánicas institucionales se crea una Comisión Especial con mandato legal para identificar casos de corrupción y/o infiltración de crimen organizado.

N° 55. Actualizar mecanismos de evaluación, prevención, control, sanción y depuración de la corrupción en las instituciones del sector de justicia y seguridad de conformidad a los estándares internacionales de la lucha contra la corrupción.

El CNSCC brinda una propuesta diferente a la creación de una Comisión contra la Impunidad, sino que se orienta a la articulación de capacidades existentes en un mecanismo especial para la investigación y depuración de la infiltración del crimen organizado y lucha contra la corrupción. No obstante ser una propuesta que confía en las capacidades locales, peca de optimismo pues las instituciones no han dado señales claras de querer cambiar el estado de las cosas. De hecho, esta propuesta ni siquiera ha sido mencionada o discutida en medio de la campaña por la CICIES. Para muestra, unos botones:

  • La FGR ha mostrado un comportamiento displicente en casos de corrupción, donde ha solicitado penas menores, se ha cuestionado su falta de rigurosidad en la investigación y se han señalado graves conflictos de interés del Fiscal General, los cuales no han sido resueltos. 
  • El Órgano Judicial mantiene su eterna deuda de depuración desde los Acuerdos de Paz. Jueces pública y seriamente cuestionados se mantienen en sus puestos sin un proceso administrativo que los sancione. 
  • La policía no se ha depurado luego del intento fallido y abortado de la Inspectora Zaira Navas, -bloqueado por parte de la derecha que ahora pide una CICIES-. Los inspectores posteriores no han tenido liderazgo en la materia y no parecen querer complicarse en “tiempos de guerra”, dejando hacer. 
  • La Asamblea Legislativa sigue siendo un salón de negocios políticos donde la transacción por el control o influencia sobre las instituciones sigue siendo moneda de cambio entre los partidos. 
Con todos estos antecedentes, es evidente que hacen falta mecanismos y esfuerzos extraordinarios para cambiar este círculo vicioso de polarización y transacción política, pero no hay que asumir que nuestras soluciones vendrán de fuera –aún y cuando la asistencia técnica es bienvenida-, tienen que venir desde la misma sociedad, eso es lo que nos hace falta construir.